Системе госзакупок в России уже без малого 15 лет. Однако не все знают и помнят, что Ростовская область в этом смысле была регионом-первопроходцем и начала работать с госзакупками задолго до появления ФЗ № 94. О том, как мировой опыт работы по госконтрактам России не пригодился и к чему это привело — в материале donnews.ru.
Пилотный регион
В 1997 году в двух регионах России — Ростовской и Новосибирской областях — под эгидой Всемирного банка был запущен пилотный проект по использованию системы госзакупок. Предполагалось, что полученный опыт работы будет распространён в дальнейшем на всю страну: Ростовская область должна была научить европейскую часть, Новосибирская — азиатскую.
Официально всё это называлось «Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры». Курировали его в правительстве РФ, а деньги ($100 млн каждому региону) на льготных условиях выделил Всемирный банк. Суть проекта заключалась в том, чтобы все закупки строительных работ осуществлялись на конкурсной основе.
В Ростовской области для реализации проекта был создан «Фонд социальных проектов» — по сути, первый проектный офис в истории региона. Общий штат (включая водителей и переводчиков) составил 17 человек. Руководил им Сергей Шнейдер, ныне вице-президент Торгово-промышленной палаты Ростовской области.
Сергей Шнейдер, фото tppro.ru
— Поскольку законодательства о госзакупках в России не было, — рассказывает он, — мы работали по правилам Всемирного банка. Они представляли собой живой организм, огромную институциональную систему, стоящую на трёх китах: антимонопольном и антидемпинговом законодательстве, а также законодательстве об аффилированных лицах. Это аккумулированный опыт развитых стран по проведению госзакупок и созданию таких условий, чтобы коррупция при этом была невозможна.
На то, чтобы понять, как работать, ушло около 2 лет. После этого специалисты Всемирного банка покинули Ростовскую область, и фонд отправился в самостоятельное плавание, просуществовав до 2003 года. За это время было совершено порядка 170 закупок оборудования, подрядных и проектных работ. 30% из них были международными.
— Мы построили и реконструировали 16 школ и 6 больниц, а также порядка 30 объектов водоснабжения и водоотведения, — рассказывает Сергей Шнейдер. — В том числе были полностью реконструированы очистные сооружения и канализация в Таганроге, построены очистные сооружения водопровода в Константиновске, комплекс сооружений по обезвоживанию осадка сточных вод для ростовского «Водоканала» и так далее. Каждый из объектов был сдан и до сих пор работает. Мы не имели ни одного судебного разбирательства. По международным закупкам было два спора, по которым специальный третейский суд внутри Всемирного банка признал нас правыми.
Получив, по словам Шнейдера, «мощнейший» опыт, фонд был распущен. Затем его деятельность проверила Счётная палата РФ и сделала только одна замечание — плохое распространение полученного опыта в проведении госзакупок.
Аукционы против конкурсов
В 2005 году правительством России был принят ФЗ № 94, создающий национальную систему госзакупок. По словам Шнейдера, документ представлял собой хорошо переведённый на русский язык фрагмент правил закупок Всемирного банка. Однако антимонопольным, антидемпинговым и законодательством об аффилированных лицах подкреплён он не был.
Спустя почти 10 лет был принят ФЗ № 44, который отменял ФЗ № 94, совершенствуя национальную систему госзакупок. Улучшения, говорит Шнейдер, действительно произошли. Например, была создана эффективная национальная система планирования и освещения закупочной деятельности, отражаемая на сайте госзакупок. Однако Россия по традиции решила, что многолетнего мирового опыта ей мало и надо его разбавить собственными придумками. Получилось, опять же по традиции, так себе.
Во-первых, говорит Шнейдер, Россия оказалась единственной в мире страной, где проектные и строительные работы выставляются на аукцион.
— В любом словаре можно прочитать, что на аукционе продаются товары. В римском праве, которому уже более двух тысяч лет, прописано, что на аукцион выставляется то, что можно ощутить и взвесить. Но разве можно ощутить или взвесить проектные работы? Это услуги, и на аукционе они не торгуются. Это грубейшая ошибка, — поясняет он.
Делалось это, естественно, во благо — предполагалось, что аукционы повысят конкурентность госзакупок. Эффект же был другой — на рынок хлынуло огромное количество неквалифицированных подрядчиков. Потому что аукцион предполагает победу компании, предложившей наименьшую цену. Тогда как конкурс позволяет установить основной критерий оценки подрядчика по его квалификации и опыту работы.
— Когда подряд выигрывает компания, созданная вчера, имеющая одного сотрудника и уставный капитал в 10 тысяч рублей, рассчитывать на хороший результат не приходится, — констатирует Шнейдер. — Зато аукцион значительно проще провести, чем конкурс. Однако идя по пути упрощения процедуры, правительство очень сильно ошибается.
Советское наследие
Во-вторых, в российской системе госзакупок в подавляющем большинстве применяется так называемый базисно-индексный метод сметного ценообразования. Практика по-своему уникальная.
— Это заимствованный из советских времён метод, который основан на стабильных ценах и чётких нормативах, — поясняет Шнейдер. — Когда Россия стала рыночной страной, решили, что цены на строительство будут определяться через систему индекса по отношению к ценам 1991 года, которые стали базисными. Позднее за основу взяли цены 2001 года, они действуют до сих пор. На мой взгляд, это даже не капитализм, а средневековье. Всемирный банк познакомился с этим методом ещё тогда, когда происходило объединение Западной и Восточной Германии. И когда начиналась наша совместная работа в Ростовской области, то сметное ценообразование было сразу же отметено, в банке его назвали «методом, который придуман коррупционерами для коррупционеров».
Альтернатива — ресурсный метод, предполагающий работу по укрупнённым расценкам. Он основан на чётком понимании текущей рыночной стоимости услуги или работ. Иными словами, смета раскладывает любую стройку на десятки тысяч ценовых позиций, в ней прописывается, сколько в ценах 2001 года стоит песок, арматура, бетон и так далее. Затем к этим цифрам применяется некий коэффициент, они складываются, суммируется стоимость проведения работ и получается итоговая смета. Ресурсный метод предполагает разбивку строительных работ на простые этапы: оценивается один кубический метр железобетонных работ, кирпичной кладки, остекления, отделки, а из этих стоимостей, умноженных на объём, складывается цена объекта.
— Все негосударственные стройки в России — это ресурсный метод, — говорит Шнейдер. — Застройщика не интересует, сколько стоит щебень, кирпич или арматура. Зато он чётко знает стоимость квадратного метра в своём объекте.
О том, что в госзакупках нужно уходить от сметного ценообразования, в правительстве знают. Министр строительства и ЖКХ Михаил Мень при назначении на должность заявлял, что первое, что он сделает, — переведёт всё на ресурсный метод. Однако вскоре выяснилось, что это не так просто. В развитых странах, к примеру, есть специальные базы, в которые заносятся ценовые параметры любой завершённой стройки. В России таких баз не было. Со временем начали создаваться геоинформационные системы, которые вполне могут выполнять эту функцию. Нормативная база для перехода на укрупнённые расценки также создана.
— По сути, к переходу уже всё готово, — говорит Шнейдер. — Но соответствующей команды пока не даётся. Поэтому везде по-прежнему сметы.
Песок у «Ростов-Арены»
У сметного ценообразования есть и другая сторона. Она хорошо видна на примере уголовных дел с песком, использованным для благоустройства прилегающей к «Ростов-Арене» территории.
— Была смета, в которой сказано, что намыв песка стоит около 470 млн рублей, — говорит Шнейдер. — Потом выяснилось, что потратили на 223,5 млн меньше, применив не тот песок. Но с точки зрения заказчика важно не то, какой песок использован, а выдержаны ли высотные отметки и создано ли достаточно прочное основание. В 2016 году специализированная организация определила, что всё сделано правильно. Но откуда тогда изначально взялась цена в 470 млн? Потому что есть смета. При использовании ресурсного метода опирались бы на то, сколько стоит намывка кубометра песка в данном районе. И завысить стоимость работ в 2-3 раза было бы уже невозможно.
Смета предполагает тотальный контроль по громадному числу незначимых показателей. Если в ней прописана медная проволока, а использована алюминиевая (без какого-либо негативного влияния на конструкцию), то это всё равно нарушение, так как является нецелевым использованием бюджетных денег. Как следствие — уголовное преследование.
— Сметное ценообразование изначально несёт в себе криминальную составляющую, — говорит Шнейдер. — В неё институционально заложен коррупционный потенциал и основания для уголовного преследования заказчика или подрядчика по тысяче оснований. Объект стал хуже от того, что использован мелкий песок? Нет. Но тогда вопрос — кто писал смету, если можно было провести те же работы на 230 млн рублей дешевле? И из-за чего это произошло? Из-за желания коррупционеров заработать или по безалаберности?
Что интересно, в актуальной редакции Гражданского кодекса РФ есть статья № 710, которая гласит: «В случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ. В договоре подряда может быть предусмотрено распределение полученной подрядчиком экономии между сторонами».
То есть законодательство разрешает сэкономить на работах без потери качества и забрать полученную выгоду. Однако тот же Гражданский кодекс говорит, что стороны сами определяют способ ценообразования. И если это смета, то именно она является главным документом.
Другой пример — недавнее уголовное дело в отношении директора «Ростовской проектно-строительной компании». Предприятие выиграло тендер на расчистку реки Темерник в 2015-2017 годах.
— Что важно при расчистке реки? — говорит Шнейдер. — Углубление до заданных отметок, формирование русла и увеличение проточности. Какая разница, вынул подрядчик при этом 270 тысяч тонн ила или 240? К качеству работ претензий и заказчика не возникло. Но в смете было 270 тысяч тонн.
Взаимоотношения в процессе строительства
Подрядный контракт по госзакупке является формой государственно-частного партнёрства. И само понятие партнёрства подразумевает равенство заказчика и подрядчика перед законом, учёт взаимных интересов и равное распределение рисков. В российских реалиях всё немного не так.
— В нашей практике, диктуемой не столько интересами строительства, сколько соблюдением формальных требований казначейского контроля, заказчик поставлен в такие условия, когда он вынужден страховать свои риски исключительно за счёт подрядчика. Нигде в мире вы не встретите подрядного контракта, предусматривающего отсутствие авансирования, 30-процентного залога и оплаты после завершения работ по размытой процедуре приёмки, — говорит Шнейдер.
С подрядными договорами есть и другая проблема — их негибкость. Строительство — процесс творческий, а потому часто непредсказуемый. Практически на любой стройке происходит что-то непредвиденное, требующее изменения сроков работ или приводящее к удорожанию (удешевлению) отдельных позиций. Подрядчик, как капитан на паруснике, балансирует процесс организации работ, учитывая разнонаправленные ветры, чтобы завершить объект вовремя и с требуемым качеством. Всё это требует известной степени свободы, как со стороны заказчика, так и со стороны подрядчика.
Например, во всём мире минимальные непредвиденные расходы, закладываемые в госконтракт, составляют от 10% до 50%. В России — 2%. Чтобы их увеличить, нужно идти в суд; чтобы продлить сроки строительства — нужно идти в суд. При этом и удорожание проекта и его затягивание в большинстве случаев происходит по вине заказчика, который или не передал подрядчику все необходимые документы, или не получил необходимые согласования и так далее. Так, в Ростове известен случай, когда подряд на замену водопроводных задвижек больших диаметров был трижды продлён на общий срок в полтора года, так как город не мог предоставить подрядчику разрешения на суточное прекращение водоснабжения целых микрорайонов, вызванное этими работами.
— Достаточно просто посмотреть статистику Арбитражного суда Ростовской области, — говорит Шнейдер. — Там сотни дел, связанных с выполнением контрактов по госзакупкам. Это само по себе свидетельствует о болезни системы.
Необходимость лечения
Однако эти болезни, говорит он, по сути детские, вызванные молодостью российской системы госзакупок. Чтобы исправить ситуацию, нужно либо полностью перенять практику Всемирного банка, тем более что её успешно используют все развитые страны. Либо привести свою собственную систему в соответствии со здравым смыслом.
Пока же профессии строителя и архитектора остаются опасными, потому что подвергнуться административному или уголовному преследованию можно, даже ничего не украв. А система госзакупок по-прежнему полна пробелов и нелепостей, имеющих значительный коррупционный потенциал.